建安三年（198年）春正月，曹操以汉献帝名义设置军师祭酒。
曹操表奏朝廷，任命郭嘉为司空军师祭酒。其定位为首席军事参谋、幕府核心智囊，高于一般军谋掾，低于军师。
军师祭酒的核心职能是参与最高军事会议，定战略、出奇计，掌机密文书、军情分析、局势预判，兼管军中司法、刑狱。
军师祭酒无固定编制，曹操可随时增置，广纳人才。
自此，曹操以三公之司空加行车骑将军身份，把司空府改造为了军事决策中心的军府，形成了“霸府政治”。
名义上，军府仍属汉廷三公府，合法合规。
但实际上是曹操的私人决策中枢，完全架空汉廷中央。
军府的核心架构，军事参谋线为：
尚书令荀彧。总揽内政、后勤、人才。
军师荀攸。最高参谋，总掌军国大计、刑狱法制。
军师祭酒郭嘉。首席谋士、军机核心，直接参与战略决策。
军谋掾、参军。高级参谋，分掌专项谋划。
长史、司马。军府日常行政、军务总管。
诸曹掾属。分掌民政、司法、经济、屯田等，代行朝廷九卿职权。
军府制度与汉制的区别在于：
军府官员多由曹操直接征辟，非朝廷任命，形成“府君与幕僚”的君臣关系 。
把军事指挥嵌入三公行政体系，以军领政。
军府决策直接执行，绕过汉廷尚书、三公。
许都曹操设军师祭酒、改司空府为军府，以臣代君、独掌权柄的消息传开后。
长安城内，牧府议事堂内，气氛肃穆，赵剑端坐主位，眉宇间褪去往日隐忍，目光锐利如刃，望着堂下沮授、田丰、王修、傅干等心腹中枢要员，开门见山。
“曹操公然改易汉制，以司空霸府凌驾朝堂，视天子为傀儡，其篡汉之心，昭然若揭。
曹操既把野心摆于明面之上，我等若再一味隐忍，会被其进行压制，陷于被动。
今日召诸位前来，便是要定一套尊奉汉室、不逆不叛，却能独立自主、权责一体之政务军务体系。
级别要不输曹操军府，可稳治属地、抗衡曹贼，诸位尽抒己见。”
话音落，堂内静默片刻，沮授率先起身，神色沉稳开口。
他深谙汉制，最擅统筹规制，所言句句切中要害：“主公所言极是！曹操行悖逆之事，却借汉室之名遮掩，我等万不可落叛逆口实。
当以‘奉诏镇抚、安辑流民、整军御敌’为名，立‘长安将军幕府’，沿用汉廷将军开府旧制，名正言顺，绝不逾礼制，外人无可指摘。
汉制本有将军开府之例，主公原名正言顺领将军之职，开府治事，是循汉家旧例，绝非另立朝廷，既能避开谋逆非议，又可搭建完整军政体系，级别与曹操司空军府分庭抗礼。”
田丰紧随其后，语气铿锵，侧重军机建制，直指核心：“公与所言甚是！军机方面，需效仿曹操军师祭酒之制，却更合汉制名分，设军师中郎将一人，总掌军机谋划、战略决断，位同曹操帐下荀攸；
再设军谋祭酒三人，分掌军情研判、奇谋筹划、军中刑狱，由主公直接统辖，只对主公负责，不另设多余官职，皆属将军府僚属，既对标曹操军师祭酒，又无违逆汉制之名。
同时置长史、司马各一人，长史掌幕府行政总纲，司马掌军中日常调度、兵甲粮草，分工明确，军政互不掣肘。”
王修素来擅长民政吏治，闻言抚掌点头，上前一步，细说政务架构：“民政吏治，需与军机并行，自成体系，又统归幕府。
幕府下设三曹，皆循汉廷官署之名，行自主治理之实：
东曹掾，掌属地官吏选拔、考核、任免，如同曹操帐下毛玠、崔琰，执掌人事大权；
西曹掾，掌幕府内务、户籍流民、田亩赋税，稳民政根基；
理曹掾，掌属地司法、狱讼、法度，明刑弼教。
三曹皆由主公直接任免，僚属自辟，无需上报许都伪朝廷。
如此一来，民政、人事、司法尽数自主，却皆冠以将军府属官之名，全然合乎汉律。”
傅干年少有才，思虑周全，补充细节，兼顾名分与实权：“诸位所言完备，尚有两点需补，方能万无一失。
其一，设从事中郎数人，以奉汉室为名，负责对接洛阳、长安汉室旧臣、安抚地方士族，对外始终宣称‘将军开府，乃顺应大汉礼法，镇守诸地、抵御外侮、安定民生’，绝口不提自主独立，堵天下悠悠众口；
其二，屯田、兵备专属体系，置典农都尉，专管各地屯田积粮，归西曹掾统辖，另设部曲督，掌地方驻军操练、防务，直归司马调度。
整套体系，上承镇北将军幕府，下统军机、民政、人事、司法，架构完整、权责清晰，级别与曹操司空霸府等同。
治权、军权完全自主，却始终恪守汉臣名分，尊奉汉献帝为天子，让曹操无攻伐借口。”
四人言毕，其他人又做了一番补充。很快，议事堂内豁然开朗。
基本议定后，赵剑起身，目光扫过众人，眼中满是笃定：“好！就依诸位所言，立长安将军幕府，不叛汉、不逾制，却独立自主，治我属地、护我百姓！
即日起，按此建制，各司其职，整顿政务、梳理军务，我赵剑所为，是安民兴邦、护佑一方，绝非曹贼那般谋篡汉叛逆之举！”
堂内众人齐齐躬身应诺，一套尊汉为名、自主为实、规制比肩曹操军府、无叛逆之嫌的军政体系，就此敲定，成为赵剑抗衡曹操、稳固一方的核心根基。